中标通知书发出前的招标阶段，招标人并非绝对不能终止招标，但合理终止需严守法定边界，绝非可随意行使的自由裁量权。其核心在于终止理由的正当性与操作程序的合规性，二者缺一不可。

合法终止情形有严格限定。《招标投标法实施条例》释义指出，核心原因包括不可抗力和项目必需条件变更。此外，投标人不足三个、招标文件重大技术错误致无法评审等，也属合法终止依据。而采购计划变更、不认可评标结果等招标人自身原因，不属于合理终止范畴。

程序合规是终止行为合法的保障。招标人需先向监管部门提交书面报告，说明终止原因与后续安排；再通过公告或书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人，同步退还文件费用及投标保证金本息。某省电力公司发现投标文件重大缺陷后，3日内完成报告与通知，正是合规操作的范例。

违法终止将面临多重追责。无正当理由终止招标的，招标人可能被处中标金额千分之十以下罚款，还需赔偿投标人的前期投入损失。内蒙古某项目中，采购人因不满结果合谋终止招标，最终被监管部门追责的案例，更凸显了违规代价。

招标终止绝非一停了之。未发中标通知书虽给了招标人调整空间，但唯有以正当理由为前提、以合规程序为支撑，才能在维护自身权益的同时，守住招投标制度的诚信底线。

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